Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật và yêu cầu cải cách thủ tục hành chính.
Trước thực trạng trên, có một số yêu cầu đặt ra trong quá trình cải cách hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất cần phải được đáp ứng được những yêu cầu sau:
Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, trong đó cần thiết xây dựng Luật Đăng ký tài sản đảm bảo sự đồng bộ trong quy định pháp luật để từ đó tiến tới thống nhất quy định về đăng ký quyền sử dụng đất. Đồng thời, Nhà nước cần phải bảo đảm các điều kiện trong thi hành các quy định đó theo các tiêu chí của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này phải được ban hành kịp thời, đầy đủ và bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi. Theo đó, Nhà nước cần chấm dứt tình trạng “nợ” văn bản quy định chi tiết, hoặc duy trì việc thiếu văn bản hướng dẫn trong hệ thống pháp luật như đã từng diễn ra một thời gian dài trước đây.
Việc nghiên cứu, ban hành Luật Đăng ký tài sản là nhu cầu tất yếu trong nền kinh tế thị trường nhằm cải cách toàn diện, sâu rộng về thể chế, pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất với không ít khiếm khuyết đang tồn tại. Ngoài ra, để có thể phát huy toàn diện, hiệu quả các quy định của pháp luật, Nhà nước cần phải bảo đảm điều kiện cho thi hành pháp luật trong lĩnh vực này đảm bảo hệ thống đăng ký vận hành thực sự thuận lợi, khách quan và chính xác. Đây là tiêu chí tiên quyết, quan trọng trong quá trình thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Chế độ pháp lý về bất động sản thực chất là việc xác định rõ vị trí của quyền sử dụng đất trong hệ thống pháp luật về bất động sản [1]. Một hệ thống đăng ký chỉ thực sự có giá trị, chất lượng khi thủ tục đăng ký đơn giản, dễ thực hiện, nhưng chất lượng thông tin về tài sản được đăng ký phải phản ánh trung thực, khách quan, điều cơ bản của đăng ký là phải xác định. Điều này đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất cung cấp các giấy tờ, tài liệu không được pháp luật quy định trong hồ sơ đăng ký, cũng như có trách nhiệm phải giải quyết theo đúng thứ tự tiếp nhận hồ sơ và ghi lại đầy đủ, chính xác vào sổ đăng ký nội dung mà người yêu cầu đăng ký đã kê khai. Những thông tin sai lệch, thiếu chính xác về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đăng ký sẽ không có giá trị pháp lý, không làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba. Đồng thời, nhiệm vụ hiện đại hóa hệ thống đăng ký cũng là đòi hỏi có tính tất yếu, khách quan nhằm tránh sự can thiệp trực tiếp của con người vào quá trình thực hiện đăng ký (quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký, lưu giữ thông tin được đăng ký). Thông tin đăng ký phải được lưu giữ phải bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký với chi phí đăng ký hợp lý.
Thứ hai, thực tế giá trị mà quy định về thiết chế đăng ký bất động sản mang lại đối với việc bảo vệ quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội chính là sau khi nội dung đăng ký có hiệu lực thì thông tin được lưu giữ phải giúp bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong sổ đăng ký (sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Do vậy, Cơ quan tiếp nhận cần phải khẳng định rõ ràng giá trị pháp lý của việc đăng ký ngay trong chính các văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đó đòi hỏi người dân, doanh nghiệp trước khi thiết lập giao dịch phải kiểm tra đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản. Ngoài ra, Nhà nước cũng cần phải có chính sách tài chính nhằm giảm thiểu chi phí đăng ký cho người dân, doanh nghiệp, vì gánh nặng về nghĩa vụ tài chính là một trong những nguyên nhân cản trở người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp cận với hệ thống đăng ký.
Kiến nghị bảo đảm trên thực tế quyền được tiếp cận thông tin và tôn trọng giá trị pháp lý của thông tin được lưu giữ tại cơ quan đăng ký. Việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không thể tách rời quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Theo đó, cá nhân, tổ chức có quyền được tra cứu thông tin, còn cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Pháp luật phải khẳng định rõ ràng quyền được tra cứu thông tin và trách nhiệm phải cung cấp thông tin của các chủ thể.
Đồng thời, việc thực hiện nghiêm các quy định về cung cấp thông tin từ phía Nhà nước cũng đồng nghĩa với việc khuyến khích người dân, doanh nghiệp chủ động tra cứu thông tin từ nguồn chính thống, giúp hạn chế những rủi ro phát sinh khi xác lập, thực hiện giao dịch, hợp đồng. Ngoài ra, thông tin về bất động sản được lưu trong sổ đăng ký phải được pháp luật khẳng định là thông tin gốc và giấy chứng nhận liên quan đến quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản cũng chỉ là văn bản được sao chép từ sổ đăng ký. Yêu cầu này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi mà người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước vẫn đang "tuyệt đối hóa" vai trò của giấy chứng nhận trong thực tiễn. Tuy nhiên, thách thức đặt ra đối với hệ thống đăng ký khi thực hiện yêu cầu này là phải nâng cao chất lượng của thông tin được đăng ký để có thể phản ánh chính xác, khách quan “tình trạng pháp lý” của bất động sản. Qua nghiên cứu cho thấy, để thúc đẩy thị trường giao dịch về bất động sản vận hành hiện đại, minh bạch và thân thiện, cũng như thúc đẩy nhanh quá trình vốn hóa trong nền kinh tế, nhiệm vụ cải cách hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta phải được thực hiện với quyết tâm chính trị, nhằm đạt mục tiêu “thể chế hóa quyền tài sản, bao gồm quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt và hưởng lợi từ sử dụng tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Bảo đảm công khai, minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm trong thủ tục hành chính nhà nước và dịch vụ công để quyền tài sản được giao dịch thông suốt…” đã được xác định tại Nghị quyết Đại hội XII của Đảng.
Thứ ba, vấn đề đảm bảo an ninh lương thực của quốc gia hiện nay là rất cấp bách; thế nhưng để Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn có nội dung chứa các quy định nhằm giới hạn đối tượng nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất nông nghiệp là chưa phù hợp. Vì điều này chỉ giải quyết được vấn đề từ ngọn mà chưa giải quyết được từ gốc, khi mà vấn đề canh tác nông nghiệp không một hộ gia đình cá nhân riêng lẽ nào có thể quyết định được bởi những quyền sử dụng đất tứ cận không phải là đất nông nghiệp hoặc thực tế đã không canh tác nông nghiệp. Đồng thời, việc canh tác nông nghiệp đã không mang lại hiệu quả kinh tế hoặc hộ gia đình không đủ nhân lực để canh tác thì rất khó để buộc người dân trực tiếp canh tác đất nông nghiệp. Trong khi vấn đề quy hoạch vùng nông nghiệp, hỗ trợ điều kiện để người dân thành lập hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã nông nghiệp tạo điều kiện thúc đẩy hiệu quả kinh tế cho hoạt động sản xuất nông nghiệp mới là điều kiện tiên quyết để đảm bảo nguồn an ninh lương thực của quốc gia thì chưa được chú trọng một cách đúng mức.
Kiến nghị sửa đổi quy định pháp luật đối với trường hợp quy định tại Điều 191 Luật đất đai năm 2013 và Điều 3 Thông tư liên tịch số 33/2017/TT-BTNMT quy định chi tiết Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 theo hướng Nhà nước tạo điều kiện phát triển vùng nông nghiệp chuyên canh, thâm canh, tạo điều kiện thành lập hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã nông nghiệp với sự hỗ trợ của khoa học kỹ thuật tiên tiến, cải thiện năng suất, chất lượng, hiệu quả mới chính là điều cần thiết nhất hiện nay. Đồng thời, quy định về hạn chế chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp trong những vùng đã được xác định là đất nông nghiệp và đã được tạo các điều kiện như trên.
Tóm lại, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất đã cho thấy vai trò và ý nghĩa quan trọng của nó trong việc thúc đẩy sự phát triển lành mạnh và bền vững của xã hội. Trong đó, có thể thấy chính sách pháp luật phù hợp về quyền sử dụng đất, về quản lý và sử dụng đất là một trong những tiền đề cơ bản để tạo nên sự ổn định cho việc ổn định, phát triển hiệu quả, đồng bộ nền kinh tế. Hiện nay, Luật Đất đai 2013 đã được ban hành và có hiệu lực đi vào cuộc sống, song thực tiễn cho thấy các quy định pháp luật về đất đai luôn biến đổi và vận động không ngừng theo các quan hệ xã hội; thực tiễn cho thấy việc giao đất, thu hồi, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất... vẫn còn mang nặng tính hành chính, trình tự, thủ tục còn rườm rà đã làm phát sinh tiêu cực trong các quan hệ về đất đai, trong đó nhiều nhất là các quan hệ về sử dụng đất. Vì vậy, cần thiết phải thường xuyên rà soát nhằm sửa đổi các quy định trên cho phù hợp với sự vận động và phát triển của kinh tế - xã hội, có như vậy việc thực thi các quy định của pháp luật liên quan công tác quản lý và sử dụng đất đai mới thực sự phù hợp với thực tế đời sống.
Trước thực trạng trên, có một số yêu cầu đặt ra trong quá trình cải cách hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất cần phải được đáp ứng được những yêu cầu sau:
Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, trong đó cần thiết xây dựng Luật Đăng ký tài sản đảm bảo sự đồng bộ trong quy định pháp luật để từ đó tiến tới thống nhất quy định về đăng ký quyền sử dụng đất. Đồng thời, Nhà nước cần phải bảo đảm các điều kiện trong thi hành các quy định đó theo các tiêu chí của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này phải được ban hành kịp thời, đầy đủ và bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi. Theo đó, Nhà nước cần chấm dứt tình trạng “nợ” văn bản quy định chi tiết, hoặc duy trì việc thiếu văn bản hướng dẫn trong hệ thống pháp luật như đã từng diễn ra một thời gian dài trước đây.
Việc nghiên cứu, ban hành Luật Đăng ký tài sản là nhu cầu tất yếu trong nền kinh tế thị trường nhằm cải cách toàn diện, sâu rộng về thể chế, pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất với không ít khiếm khuyết đang tồn tại. Ngoài ra, để có thể phát huy toàn diện, hiệu quả các quy định của pháp luật, Nhà nước cần phải bảo đảm điều kiện cho thi hành pháp luật trong lĩnh vực này đảm bảo hệ thống đăng ký vận hành thực sự thuận lợi, khách quan và chính xác. Đây là tiêu chí tiên quyết, quan trọng trong quá trình thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Chế độ pháp lý về bất động sản thực chất là việc xác định rõ vị trí của quyền sử dụng đất trong hệ thống pháp luật về bất động sản [1]. Một hệ thống đăng ký chỉ thực sự có giá trị, chất lượng khi thủ tục đăng ký đơn giản, dễ thực hiện, nhưng chất lượng thông tin về tài sản được đăng ký phải phản ánh trung thực, khách quan, điều cơ bản của đăng ký là phải xác định. Điều này đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất cung cấp các giấy tờ, tài liệu không được pháp luật quy định trong hồ sơ đăng ký, cũng như có trách nhiệm phải giải quyết theo đúng thứ tự tiếp nhận hồ sơ và ghi lại đầy đủ, chính xác vào sổ đăng ký nội dung mà người yêu cầu đăng ký đã kê khai. Những thông tin sai lệch, thiếu chính xác về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đăng ký sẽ không có giá trị pháp lý, không làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba. Đồng thời, nhiệm vụ hiện đại hóa hệ thống đăng ký cũng là đòi hỏi có tính tất yếu, khách quan nhằm tránh sự can thiệp trực tiếp của con người vào quá trình thực hiện đăng ký (quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký, lưu giữ thông tin được đăng ký). Thông tin đăng ký phải được lưu giữ phải bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký với chi phí đăng ký hợp lý.
Thứ hai, thực tế giá trị mà quy định về thiết chế đăng ký bất động sản mang lại đối với việc bảo vệ quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội chính là sau khi nội dung đăng ký có hiệu lực thì thông tin được lưu giữ phải giúp bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong sổ đăng ký (sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Do vậy, Cơ quan tiếp nhận cần phải khẳng định rõ ràng giá trị pháp lý của việc đăng ký ngay trong chính các văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đó đòi hỏi người dân, doanh nghiệp trước khi thiết lập giao dịch phải kiểm tra đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản. Ngoài ra, Nhà nước cũng cần phải có chính sách tài chính nhằm giảm thiểu chi phí đăng ký cho người dân, doanh nghiệp, vì gánh nặng về nghĩa vụ tài chính là một trong những nguyên nhân cản trở người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp cận với hệ thống đăng ký.
Kiến nghị bảo đảm trên thực tế quyền được tiếp cận thông tin và tôn trọng giá trị pháp lý của thông tin được lưu giữ tại cơ quan đăng ký. Việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không thể tách rời quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Theo đó, cá nhân, tổ chức có quyền được tra cứu thông tin, còn cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Pháp luật phải khẳng định rõ ràng quyền được tra cứu thông tin và trách nhiệm phải cung cấp thông tin của các chủ thể.
Đồng thời, việc thực hiện nghiêm các quy định về cung cấp thông tin từ phía Nhà nước cũng đồng nghĩa với việc khuyến khích người dân, doanh nghiệp chủ động tra cứu thông tin từ nguồn chính thống, giúp hạn chế những rủi ro phát sinh khi xác lập, thực hiện giao dịch, hợp đồng. Ngoài ra, thông tin về bất động sản được lưu trong sổ đăng ký phải được pháp luật khẳng định là thông tin gốc và giấy chứng nhận liên quan đến quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản cũng chỉ là văn bản được sao chép từ sổ đăng ký. Yêu cầu này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi mà người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước vẫn đang "tuyệt đối hóa" vai trò của giấy chứng nhận trong thực tiễn. Tuy nhiên, thách thức đặt ra đối với hệ thống đăng ký khi thực hiện yêu cầu này là phải nâng cao chất lượng của thông tin được đăng ký để có thể phản ánh chính xác, khách quan “tình trạng pháp lý” của bất động sản. Qua nghiên cứu cho thấy, để thúc đẩy thị trường giao dịch về bất động sản vận hành hiện đại, minh bạch và thân thiện, cũng như thúc đẩy nhanh quá trình vốn hóa trong nền kinh tế, nhiệm vụ cải cách hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta phải được thực hiện với quyết tâm chính trị, nhằm đạt mục tiêu “thể chế hóa quyền tài sản, bao gồm quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt và hưởng lợi từ sử dụng tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Bảo đảm công khai, minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm trong thủ tục hành chính nhà nước và dịch vụ công để quyền tài sản được giao dịch thông suốt…” đã được xác định tại Nghị quyết Đại hội XII của Đảng.
Thứ ba, vấn đề đảm bảo an ninh lương thực của quốc gia hiện nay là rất cấp bách; thế nhưng để Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn có nội dung chứa các quy định nhằm giới hạn đối tượng nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất nông nghiệp là chưa phù hợp. Vì điều này chỉ giải quyết được vấn đề từ ngọn mà chưa giải quyết được từ gốc, khi mà vấn đề canh tác nông nghiệp không một hộ gia đình cá nhân riêng lẽ nào có thể quyết định được bởi những quyền sử dụng đất tứ cận không phải là đất nông nghiệp hoặc thực tế đã không canh tác nông nghiệp. Đồng thời, việc canh tác nông nghiệp đã không mang lại hiệu quả kinh tế hoặc hộ gia đình không đủ nhân lực để canh tác thì rất khó để buộc người dân trực tiếp canh tác đất nông nghiệp. Trong khi vấn đề quy hoạch vùng nông nghiệp, hỗ trợ điều kiện để người dân thành lập hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã nông nghiệp tạo điều kiện thúc đẩy hiệu quả kinh tế cho hoạt động sản xuất nông nghiệp mới là điều kiện tiên quyết để đảm bảo nguồn an ninh lương thực của quốc gia thì chưa được chú trọng một cách đúng mức.
Kiến nghị sửa đổi quy định pháp luật đối với trường hợp quy định tại Điều 191 Luật đất đai năm 2013 và Điều 3 Thông tư liên tịch số 33/2017/TT-BTNMT quy định chi tiết Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 theo hướng Nhà nước tạo điều kiện phát triển vùng nông nghiệp chuyên canh, thâm canh, tạo điều kiện thành lập hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã nông nghiệp với sự hỗ trợ của khoa học kỹ thuật tiên tiến, cải thiện năng suất, chất lượng, hiệu quả mới chính là điều cần thiết nhất hiện nay. Đồng thời, quy định về hạn chế chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp trong những vùng đã được xác định là đất nông nghiệp và đã được tạo các điều kiện như trên.
Tóm lại, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất đã cho thấy vai trò và ý nghĩa quan trọng của nó trong việc thúc đẩy sự phát triển lành mạnh và bền vững của xã hội. Trong đó, có thể thấy chính sách pháp luật phù hợp về quyền sử dụng đất, về quản lý và sử dụng đất là một trong những tiền đề cơ bản để tạo nên sự ổn định cho việc ổn định, phát triển hiệu quả, đồng bộ nền kinh tế. Hiện nay, Luật Đất đai 2013 đã được ban hành và có hiệu lực đi vào cuộc sống, song thực tiễn cho thấy các quy định pháp luật về đất đai luôn biến đổi và vận động không ngừng theo các quan hệ xã hội; thực tiễn cho thấy việc giao đất, thu hồi, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất... vẫn còn mang nặng tính hành chính, trình tự, thủ tục còn rườm rà đã làm phát sinh tiêu cực trong các quan hệ về đất đai, trong đó nhiều nhất là các quan hệ về sử dụng đất. Vì vậy, cần thiết phải thường xuyên rà soát nhằm sửa đổi các quy định trên cho phù hợp với sự vận động và phát triển của kinh tế - xã hội, có như vậy việc thực thi các quy định của pháp luật liên quan công tác quản lý và sử dụng đất đai mới thực sự phù hợp với thực tế đời sống.
[1] PGS. TS Nguyễn Ngọc Điện: Giáo trình Luật dân sự tập 1, Nxb. Đại học Quốc Gia TP.HCM, 2016, tr.247.
